我国义务教育均衡发展政策的省思与对策

　　均衡发展是近年来我国义务教育改革发展的战略主题，也是办好人民满意的教育、建设教育强国的必由之路。改革开放以来，尤其是党的十八大以来，我国义务教育在促进公平、提升质量等方面成绩斐然。然而，从当前义务教育均衡发展的机制、内涵、结果来看，改革的成效同国际竞争的需要和人民群众对满意教育的需求还有距离。鉴于此，我们有必要对义务教育均衡发展政策进行全面的回顾与省思，总结经验，前瞻趋势，为深入推进义务教育优质均衡发展提供政策支撑。

　　一、问题提出与研究回顾

　　新中国成立以后，我国在短时间内建起了庞大的义务教育体系，改革开放至2000年左右，“效率优先、兼顾公平”的发展理念延伸至教育领域，这一阶段义务教育的政策目标体现出非均衡性。2002至2022年，国家层面全力推进县域义务教育基本均衡发展，评估验收的标准包括县域所辖义务教育阶段学校应达到本省基本办学标准，以及县域义务教育校际差距和县级政府推进义务教育均衡发展工作的内容，到2022年，31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团的2895个县，全部实现了县域义务教育基本均衡发展。2023年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于构建优质均衡的基本公共教育服务体系的意见》，明确到2035年的政策目标，绝大多数县（市、区、旗）域义务教育实现优质均衡，总体水平步入世界前列。2024年5月，教育部以资源配置、政府保障程度、教育质量和社会认可度等四个方面作为验收指标，公布了2023年56个义务教育优质均衡发展县（市、区）名单，占全国2895个县的1.9%，显示我国义务教育实现优质均衡工作已实质性展开。

　　与此同时，也应看到，我国义务教育服务教育强国战略依然存在一些不足与短板。例如，均衡发展体现的政策价值能否消解一定时期内的教育焦虑？从县域均衡到省域均衡乃至国内均衡的策略究竟应如何推进？公平与效率的关系如何进行新的厘定？义务教育怎样的管理层级才更适恰？竞争性机制在优质学校生成中有无重要价值？显然，县域均衡毫无疑义不应是均衡发展的终点，面对如何培养数量众多、质量更优的创新性人才以适应激烈国际竞争的需要等基础性、根本性问题，须从更宏阔的视角加以前瞻与审思。

　　学界围绕义务教育均衡发展问题进行了较为深入的探讨与评析，并提出了诸多富有见地的观点。第一类研究从基础理论层面讨论其价值、定位与目标。研究认为义务教育均衡发展的最高价值是公平基础上的高效率高质量发展，以“公平优先，兼顾效率”为指导原则。义务教育均衡发展定位于宏观层面教育权利公平、教育机会均等和教育规模、结构、制度均衡，中观层面区域、城乡、校际、群体和硬软件等教育资源配置均衡，微观层面生源、课程教学和教育质量、结果、评价均衡。且义务教育均衡发展的政策目标具有阶段性、渐进性特征。第二类研究关注义务教育均衡发展水平的评价或监测。评价指标是众多研究讨论的主题，如包括资本、劳动、内容、手段、管理；又如包括资源配置、均等机会、培养质量、政策条件、布局结构等均衡要素，起点、过程、结果均衡等发展过程，以及学校、城乡、区域间等空间推进。第三类研究关注国内外义务教育均衡发展的典型案例。学者们总结了不同国家或地区义务教育均衡发展的特征及政策举措。如上海义务教育是高位均衡与高位发展的辩证统一；江苏从普及巩固与机会均等、规划布局与办学条件、师资配备与教师素质、素质教育与学生发展、教育管理与经费保障等五方面构建了义务教育优质均衡发展指标。在国际比较方面，研究发现法国对贫困地区和弱势群体实施特别扶持政策；英国建立“教育行动区”计划和“卓越城市计划”来改造薄弱学校；美国《不让一个孩子掉队》法规通过提高学业标准和强化学校问责制来缩小学校间差距；德国通过教育扩张、开放文法中学、设立综合中学、制定《联邦教育促进法》、协调各州教学大纲等改革举措来解决义务教育起点不均衡问题等。第四类研究关注促进义务教育均衡发展的政策路径。在宏观层面上，从国家顶层设计到省域统筹规划、市域推进，再到县级实施、学校执行实现三个层级分层推进，在资源配置与办学方式上，研究认为政府需推进名校集团化模式，探索教师研训、区域联盟、院校合作、跨体制校等新教育共同体。一些学者则认为除了经济发展、政策法规或体制机制，还应解决社会发展观、人才培养观、学生发展观等深层观念问题。

　　二、我国义务教育均衡发展政策的省思

　　义务教育均衡发展在实现彪炳史册的政策目标后，也有不少现实困境，主要体现为：在我国义务教育均衡发展政策过程，面临着目标群体成分多元且体量巨大、执行机构组织多样化、政策环境因素复杂化、资源（人力、物力、财力）配置不均衡等，政策本身的合理性和可操作性同其他因素相互作用，对政策执行的力度与效度产生重大影响。同时也存在过于依赖政府主导的问题，在均衡发展的初期阶段，依靠政府主导和外部的资源配置是必要的，但面对更高水平的均衡目标，就需因时因势作出调整和改变，当前由于政府对教育均衡发展包办过多，导致学校对政府的依赖心理，不少学校的权责意识和主体意识较为淡薄，一定程度上演变为“发展惰性”而导致政策“走样”。此外，纵向来看，对我国县级政府教育政策执行力存在的问题的调查研究显示，当前县级政府存在政策执行刚度松散、向度一般、能力不足、高度不够、速度缓慢、效度不高等问题。县级政府的资源约束和发展偏好，往往影响其教育政策的执行力度，制约了义务教育均衡发展的政策效果。

　　欲流之远者，必浚其泉源，概而观之，我们认为以下几点是我国义务教育均衡发展存在问题的原因所在。

　　第一，强调面上均衡而相对忽视内在发展。政策本身的合理性和可操作性是影响政策目标实现的首要因素，也是分析义务教育均衡发展政策的逻辑起点。一般来说，在尚未实现义务教育资源普及的前提下，政策目标应重点强调普遍受教育机会均衡的问题；在已经普及义务教育的情况下，则是公平享有多层次、高质量教育的问题。2002年以来，我国义务教育政策的发展思路总体上对“均衡”的强调重于对“发展”的强调。主要表现在将促进教育均衡化列为义务教育发展的方向，在督导评估时设置最低参照底线，依靠增加物质投入、提升办学条件等外部手段实现“保底式”的初步均衡。例如，通过财政投入推进农村薄弱学校标准化建设以实现办学条件均衡，出台“国培计划”实现学校师资队伍建设均衡，义务教育学校招生采用“名额分配”“派位入学”保证生源均衡等。2021年，《教育部办公厅关于开展县域义务教育优质均衡创建工作的通知》略微调整了政策方向，明确“以加强内涵建设、全面提高教育质量为中心任务”。从当前教育优质均衡先行创建县（市、区）的攻坚清单上来看，国家和地方在“教育发展”的维度相较上一阶段有了更为明确的指向，但在具体的政策执行、政策评估上仍存在对“教育均衡”的强调重于“教育发展”的倾向。

　　第二，政策目标的单一向度违背教育发展内在规律。中国教育走过了“穷国办大教育”的“规模发展”阶段，已进入推进公平、提高质量、促进创新的新时代。就当前义务教育均衡发展相关政策而言，不少地方以满足所谓“民意”为政策目标，存在行政影响大过教育规律影响，政策实施逻辑忽视教育自身发展逻辑的弊病。均衡发展是一项政策目标，除此之外教育还有自身发展的逻辑和规律，学校作为一个正式组织存在发展诉求，教师作为专业人员也存在职业期待和专业成长需要，当前不少地方的均衡发展政策目标和后两者出现了一些不相融的问题。以“教师交流轮岗”为例，2014年《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》提出“力争用3至5年时间实现县（市、区）域内校长教师交流轮岗的制度化、常态化”的要求。各地也纷纷出台相关工作条例，拓宽城乡教师交流轮岗渠道。中小学骨干教师交流轮岗比例已被纳入《中国教育监测与评价统计指标体系（2020年版）》。教师交流轮岗是通过均衡配置师资、推进教育均衡发展的政策性举措。尽管“教师交流轮岗”在解决城市“择校热”难题、推进新型城镇化背景下城乡教师队伍一体化方面起到推动作用，但从政策设计上来看存在和教育自身逻辑相冲突的弊病：轮岗周期的不确定导致师生关系稳定性下滑，影响学生学业成绩和身心发展；骨干教师、校长的轮岗导致强校的核心竞争力被薄弱资源“稀释”；轮岗教师疲于适应新环境，教育质量不佳等。实证研究显示，教师对交流轮岗的总体意愿和认可度较低、参加交流轮岗的功利性目的明显、跨校交流多为强制性交流。从动机和目的来看，“教师交流轮岗”是教育均衡发展的选择和追求，具有合理性。然而作为教育政策而言，将教师视为可以物化的“教育资源”，出现了教师、学生个体发展需求与教育均衡需求的矛盾。这一政策缺乏对教育自身发展逻辑上的关照和思考，在实际实践过程中难免执行不畅。

　　第三，追求平均对学生核心素养生成产生一定的负性影响。从我国县域义务教育均衡发展的督导评估指标体系来看，“均衡”主要强调教育资源配置，而作为教育活动的直接对象、教育利益相关主体——学生的声音却被忽视。当前，为缓解学生的学习负担和应试焦虑，一些地方采取了减负、弱化竞争性价值观、淡化考试选拔功能、降低中考难度等方式来加以缓解。从机会均等的视角来看，这些方式对于大部分学生是公平的，因为给予了更多学生进入优质学校的机会。然而，在推进教育的内涵式发展和实质性公平的今天，我们应该看到，低区分度的人才培养、人才选拔方式对大多数学生而言存在另一种教育不公平，使他们在即将发挥智力特长的紧要关头或与优质教育失之交臂，或泯然众人矣。对学生来说，“平均主义”的背后是不断重复的训练，仅需记忆和背诵考试所需范围内的有限知识以保障自己能在考试中少犯错误，其学习的驱动力、进取心、自主发展、个人的特质、个人的兴趣、多元化的选择、丰富的创造力都被磨灭。这不仅关系到学生日后进入更高阶段学习的衔接问题，还与全球教育竞争背景下我国人才培养战略相违背。《学会生存——教育世界的今天和明天》为我们从学生的角度重新探讨教育均衡发展政策提供了思路，“教育上的平等，要求一种个人化的教育学，要求对个人的潜在才能进行详细的调查研究……这种教育的进度和方法是适合个人特点的。”若盲目追求使所有学生获得同质的教育资源，而非其适切、匹配的教育供给的话，这对实现学生的全面发展，构建“学会学习、学会合作”的学习型社会的长远目标是有很大危害的。

　　第四，教育政策执行定势与创新发展新生态难以兼容。我国推进义务教育均衡发展的管理模式强调政府主体责任，即由上级政府制定政策，下级政府遵照执行，再由上级通过检查等方式对执行情况进行考查。从我国义务教育发展的历程来看，长期以来，政策的制定受以资源配置为重点的观念的支配，强调办学条件改善等“外延”式的均衡。如今，“以加强内涵建设、全面提高教育质量为中心任务”的内涵式发展成为建设高质量教育体系的重中之重，我国推进义务教育均衡发展的政策重点已经有所转变，需要各级政府作出创新性的应对。但由于各级政府存在路径依赖，地方政策制定和执行的过程中仍凸显出“外延”式执行的倾向。这种路径依赖既蕴含于各级政府制定的政策文本之内，又固化在不少地方教育行政工作者的头脑之中。例如，由于我国人口出生率持续下降，我国义务教育学位需求总量将出现显著性变化，根据国家统计局公布的人口数据，从2016年至2023年，7年间出生人口数量下降了近一半。如果各级政策执行部门不能准确地把握这一趋势，沿袭传统教育管理思维，把经费仍然用于新建校舍、增加设施、招聘教师等方面，浪费的风险毫无疑义是趋升的。

　　三、我国义务教育优质均衡发展的对策展望

　　义务教育优质均衡发展既应面向全体，又应因材施教，以个体的终身发展需求为本，以新常态下国家创新驱动发展战略对人才素质的需求为导向，建立以国家发展为导向、以提高教育质量为核心、促进每个学生潜力发挥的教育观。从实现路径来看，应以推进县域优质均衡为起点，近期内以全力推进县域优质均衡为主，同时在具备条件的区域协力推进市域乃至省域义务教育优质均衡，从完善府际治理、评价制度、治校制度等方面着力，立体化推进我国义务教育的优质均衡发展，为教育强国建设及中华民族复兴奠定更为坚实的人才基础。

　　（一）缩减教育管理层级营造区域教育协同治理生态

　　义务教育承担着人才培养的基础性任务，是区域经济社会发展的“稳定器”“黏合剂”。党的二十大报告中对区域教育发展提出了更高的要求，强调要“加快义务教育优质均衡发展和城乡一体化，优化区域教育资源配置”。当前，之所以出现义务教育优质均衡推进不平衡的现象，很大程度上与教育管理层级偏多，导致政策效应的衰减密切相关。有鉴于此，有效推进区域义务教育优质均衡发展，离不开纵向层级合理、横向开放融合的府际关系支撑。

　　为进一步推进政策执行同区域教育发展的匹配性，高效推进实质性的义务教育优质均衡发展，需构建职能、权责有效划分，资源、信息有机流通的纵向府际关系。在我国“政府为主、统一领导、分级管理”的教育管理思想的影响下，区域教育治理容易出现教育政策制定者与执行者的割裂、上下级组织间沟通不畅、组织结构碎片化等一系列问题，增加了各级政府和教育行政部门的运行成本，形成区域教育均衡发展的阻力。建立有机的纵向府际关系，需要从各级组织的权责统整入手，明确每个层级的职能和分工，完善各层级组织的利益协调制度，打通基层政府向上表达自身诉求的渠道。还应设置国家、省域等宏观层面的立法、监督、推进机制，保障教育政策的有效执行。近年来，许多学者在探讨中涉及“省直管县”的纵向管理模式。这种压缩政府层级的行政改革主要是为了将教育财政权力下放至县级政府，同时有利于基层教育发展情况的高效传达，以及时反映到国家政策的制定和调整之中，对推进教育发展有积极的作用。笔者认为，在义务教育阶段，可以采用压缩管理层级的教育治理方式，在人口生态学基础上优化省域范围内的义务教育学校布局，提升基础教育治理效能。尝试建立纵向的国家—省—县三级教育基本公共服务模式，向发展条件相似的近邻县市合并提供教育供给服务，建立跨地区、组织、文化的一体化教育协同服务体系，避免教育资源与市县两级的经济发展战略过度绑定，营造更为适宜的共生生态，实现优质资源的共享与提升，以区域突破带动省域义务教育公共服务的优质均衡。

　　（二）改进中考制度构建立体贯通的教育评价体系

　　科学有效的评价方式可以指导各地方关注义务教育的内涵式、实质性发展，促进高质量教育体系的建成。目前我国对义务教育均衡发展的评价，聚焦于区域内义务教育与经济发展关系（人均义务教育费财政总支出比例）、城乡义务教育发展均衡度（普及程度、办学条件、经费投入、师资队伍）等指标，主要还是侧重对起点公平的监测评价。这些评价指标是十分必要的，但我们更加需要增加结果性评价与增值性评价的内容与权重，构建以服务学生阶段性成长为中心的起点性评价、结果性评价与增值性评价相结合的立体评价体系，促进我国义务教育在实现县域优质均衡的基础上，向省域均衡跨越，最终达到国内全面均衡，向世界一流水平迈进。

　　起点性评价不再赘述，关于结果性评价，笔者建议国家教育行政主管部门可以融合两种方式进行评价。一是充分利用好中国义务教育质量监测协同创新中心每年开展的国家义务教育质量监测，适当扩大监测样本，提升学校信息上报质量，通过对各地义务教育学生“德智体美劳”发展结果的统一监测，评价各省份义务教育发展情况。各省教育行政部门也可采取类似的措施评价各地市、各县市区的义务教育发展情况。二是利用国家政策倡导各省统一中考的契机，在允许各省份针对地方实际、突出特色外，还应要求各省的中考监测尽可能同质同构且保证必要的考试难度和区分度，要求中考结果必须体现对学生德智体美劳全面发展结果的整体评价，实现各省份学生发展监测的内在统一性，如果出现存在极端性差距的特别问题，则应考虑加权的方式对各省份进行评价，并找准问题根源。远期来看，各省份都需要瞄准新高考加快统一中考步伐，科学设置考试考查科目，全面评价各省份学生发展质量，实现高中段教育的分类特色发展，普职融合降低直至消除百姓的中考焦虑。

　　关于增值性评价，主要是考虑到不同省份的基础有较大的不同，仅起点性评价、结果性评价还不能准确地反映各地方义务教育均衡发展的成果。增值性评价主要是每年通过监测各省份学生发展的增值情况，对各地方的义务教育均衡发展情况予以评价。增值性评价的权重在短时期内可以高一些，以带动义务教育较落后地区奋力向上游追赶，随后随着全国义务教育优质均衡度的提高逐渐降低比例。

　　在起点性评价、结果性评价与增值性评价三者中，结果性评价与增值性评价是近一段时期重点，结果性评价是未来全域优质均衡发展的重点。构建起点性评价、结果性评价与增值性评价相结合的立体评价体系，还应充分体现明确而坚定的国家意志，由国家教育行政部门主要实施，组织专家制定体现世界一流水平的义务教育优质均衡发展质量评价标准，完善考试评估制度，由考查知识向考查德智体美劳全面发展转变，通过立体化的评价方式，推进我国义务教育全域质量的大幅跃升。

　　（三）建立兼顾公平与效率的义务教育学校管理机制

　　我国义务教育秉持公平优先、兼顾效率有其历史性，发展到优质均衡的阶段，对公平与效率的关系进行新的厘定难以回避。关于这一问题，我们认为公平毋庸置疑是义务教育的基础，但是效率受损的公平也不是高质量的公平，只有公平与效率并重，才能推动我国义务教育向世界教育强国的跃升。立足当前及今后一个时期义务教育均衡发展的更高要求，我们认为促成我国未来更加优质义务教育资源生成的最佳策略与方法，是合作加竞争模式。通过这些年义务教育发展的实践，我们可以发现不少地方采取集团化办学、教师交流轮岗等方式后，一定程度上的确促进了区域教育的均衡化发展，但与此同时，我们也能观察到一些地方的义务教育集团化办学，除了规模上过于庞大的弊端外，也存在降低区域教育水平的风险，这其中的主要原因就是竞争型方式的缺失。

　　为此，各地方在未来谋划推进义务教育阶段优质学校的管理方式时，需平衡好公平与效率的关系，建立合作性与竞争性相结合的机制。公平性管理制度方面，除了需采取集团化办学、教师轮岗等已有的“合作”方式外，还可采取加强教研的深度统筹、强化信息化赋能等方式提升义务教育均衡水平。省级或地市教科研部门可以组织教研力量，深入研究本区域义务教育发展现状，建立纵向与横向并重的教研体系，当好区域教师专业发展的领头雁、义务教育学校质量提升的良参高谋。在信息化赋能方面，省级教育行政部门可以创新数字化资源共享应用模式，充分发挥信息化对义务教育优质均衡的支撑作用，加强区域数字化资源共享应用，也应考虑建立分层分类的数字化教学资源体系，尤其是强化“国家中小学智慧教育平台”等国家平台资源的使用，以信息化、智慧化为引领，创新区域数字化教学资源共享应用和评价机制，激发教师在资源建设、信息技术应用的积极性和创造性。不能忽视的是，鉴于县域经济发展的差异化和不均衡，教育事业经费已成为县域财政的头等责任，如要切实提高地方义务教育信息化发展水平，中央和省级财政必须加大对地方的资金转移和支付力度，中央和省级财政可以设立义务教育信息化建设专项资金，加强对县级义务教育信息化建设的投资力度。竞争性制度方面，主要是各地应采取有效的方式，促成不同学校、不同区域形成可比可赶可超的竞争型机制，让合理适度的竞争方式成为促进优质学校生成、更大范围优质均衡的助推器。各地可以利用省域内统一中考、每年开展的国家义务教育质量监测等途径，以客观的数据评价各市、县义务教育发展情况，并采取增值评价的方式，将各类政策、资金、课题、荣誉等与市县义务教育提升程度相关联，推动形成各地市义务教育竞相发展的良好态势。各市县教育行政部门也应借鉴这一方式，采取义务教育质量监测等措施评价辖区各义务教育学校发展情况，采取增值评价的方式，将各类政策、资金、课题、荣誉等与教育水平提升相关联，推动各学校竞相发展，最终推动义务教育更为优质均衡的实现。

　　（四）顺承高中多样化发展趋势支持贯通培养模式和学校特色发展

　　在义务教育向优质均衡跃迁的过程中，需要确立多样化、个性化的人才培养观和适应国际竞争的政策导向。

　　从学校办学的角度，应顺承新高考政策下的高中多样化发展趋势，支持义务教育阶段的特色学校发展，培养学生各类才能的发展，将义务教育改革和发展的重心逐渐转移到特色发展上来。在高中阶段的招生模式、教育教学模式和考试评价模式上寻求内在一致性，以贯通培养、教材数字化改革、脱离纸笔测验等具体的政策举措，在义务教育阶段，畅通人才培养出口、创新知识承载形式、改进分数定性评价模式。试点小初高一贯制培养模式，避免层层选拔引发的考试焦虑。基于育人资源禀赋、教师队伍专业特长、学生天赋和学科倾向性等因素进行学校特色发展的定位。

　　需要强调的是，特色发展不等同于偏重效率的重点发展或偏重公平的平均发展，特色发展意味着有差异的教育平等，是一种学校自主的内部资源配置方式，即通过形成自身独特的、与众不同的整体性办学风格，为学生提供多元化、个性化的选择，满足不同学生的发展需求，是一种将教育发展方式由外延式发展转向内涵式发展的有效途径。特色学校发展同区域生态教育发展相联系，有利于通过优质特色学校的发展带动区域内其他学校发展，形成区域特色学校群，促进区域学校教育质量的整体提高，培养出数量更多、质量更优的创新性人才。在实践层面，北京、江苏、上海、重庆、浙江、福建等地专门出台了有关创建特色学校的政策要求，应当以点带面，将特色学校建设的理念辐射全国，重点探索中西部地区义务教育特色学校建构的路径和策略，推动义务教育朝向优质均衡的目标迈进。

内容来源：中国教育学刊公众号