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《深圳市校外午托机构管理办法》立法后评估报告

信息来源:市教育局[ 内容纠错 ]日期:2018-02-22

  为了贯彻落实党的十九大精神,中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》有关精神,根据《2017年度政府规章立法后评估工作方案》(深法治办〔2017〕94号)有关部署,按照《广东省政府规章立法后评估规定》(广东省人民政府令第127号)、《深圳市人民政府办公厅关于印发深圳市政府规章实施后评估办法的通知》(深府办〔2015〕23号)有关要求,市法制办会同市教育局组成立法后评估小组,结合实际对《深圳市校外午托机构管理办法》(深圳市人民政府令第199号,以下简称《管理办法》)开展了立法后评估工作。现将立法后评估情况报告如下:

  一、评估工作的基本情况

  (一)成立评估小组

  依照《2017年度政府规章立法后评估工作方案》,2017年6月起,市法制办会同市教育局正式启动《管理办法》立法后评估工作,并成立评估小组,评估小组组长、副组长分别由市法制办、市教育局分管领导担任,小组成员包括市法制办和市教育局相关处室工作人员。

  (二)制定评估方案

  2017年6月27日,市法制办会同市教育局联合印发了《关于<深圳市校外午托机构管理办法>立法后评估工作实施方案的通知》(深法制函〔2017〕740号),明确了评估目的和评估组织,确定了评估标准、评估方法、评估内容和评估步骤。

  (三)开展调查研究

  1、书面征求意见。先后两次书面商请民政局、市场和质量监管委、公安消防局、市城管局等主管部门和各区(新区)提供落实《管理办法》有关情况和数据,以及对《管理办法》的立法内容、改进空间等情况研究提出意见和建议。

  2、召开专场座谈会。

  (1)2017年9月15日,召开了首场《管理办法》立法后评估专场座谈会,听取了校外午托机构和义务教育学校负责人(我市8所义务教育学校相关负责人、16家校外午托机构代表,其中无证机构有14家)的意见和建议。

  (2)2017年9月29日,面向市、区、街道主管部门相关负责人召开了《管理办法》第二场座谈会。

  (3)2017年10月31日,召开了《管理办法》立法后评估第三场专场座谈会,听取了市人大代表、政协委员、专家的意见和建议。

  3、开展“线上+线下”问卷调查。

  2017年7月至8月,经评估小组前期反复磋商,针对3类不同被访人群性质、习惯等因素进行了分析、研判,最终商定问卷调查内容和形式。2017年9月1日,评估小组开展“线上+线下”相结合的方式开展调查研究,并委托了第三方专业统计机构实地访问、发放收集、整理分析调查问卷结果,汇总相关数据,形成调查分析报告,确保数据误差率均控制在1%-4%之间。本次调研回收有效问卷分为三类,具体情况如下:

  一是通过市教育局学校安全信息互联网渠道,按照“一学校一问卷”方式,共收集了学校安全负责人问卷441份。

  二是通过第三方专业统计机构实地走访校外午托机构,共收集661份问卷。

  三是通过市法制办官方网站和微信公众号等网络平台、市教育局下发通知到各义务教育学校发动家长参与网上问卷,以及第三方专业统计机构实地走访相结合方式,共收集学生家长有效问卷129935份。

  (四)起草论证评估报告。

  2017年10月底,为了确保《管理办法》立法后评估报告合理、客观、科学、公正,在汇总、分析立法后评估工作所征得各类意见建议的基础上,评估小组草拟了立法后评估报告初稿,并邀请市人大代表、政协委员、专家学者对评估报告进行了分析论证、建言献策。2017年12月,评估小组对立法后评估报告初稿进行了反复修改和完善,最终形成了《管理办法》立法后评估报告并报市政府审定。

  二、评估分析

  (一)立法实施效果评估分析

  作为全国较早针对校外午托机构管理范畴出台的政府规章,《管理办法》于2008年12月31日经市政府四届一二二次常务会议审议通过,自2009年3月1日起实施,共六章五十六条。《管理办法》在明确我市校外午托机构公益性民办非企业性质、确立校外午托机构安全保障和卫生管理义务、构建审批登记制度和流程、明晰行政执法监督管理责任等方面具有一定的先进性和实效性,切实结合了我市当时的实际情况和民生需求,并在保障学生安全、推动校外午托行业发展等方面起到了积极作用。总体而言,《管理办法》主要制度设计出发点体现了立法目的,政府相关主管部门和行政相对人的权利和义务均有明确,在立法层面具有重要意义。

  1、宣传普及情况。《管理办法》实施以来,相关主管部门主要通过官方网站、微博、微信公众号、报纸、宣传栏、宣传手册及“政策进校园”活动等多种方式进行宣传推广。根据调查情况得知,《管理办法》宣传普及基本达到预期效果。

  2、配套政策制定情况。为了贯彻落实《管理办法》有关规定,市、区相关部门陆续出台了相关配套政策和措施,包括:《深圳市中小学校外配餐管理办法》(市政府令第198号)、《深圳市校外午托场所消防安全指引》(深公(消)字〔2009〕482号)、《深圳市校外午托机构食堂餐饮服务许可指引》(深卫规〔2009〕3号)、《深圳市市场监管局关于印发深圳市餐饮服务许可(校外午托机构食堂)实施办法(修订版)的通知》(深市监规〔2012〕13号)、《深圳市罗湖区校外午托机构申办实施办法》、《福田区校外午托机构安全管理工作指引》、《南山区关于开展非法校外午托机构和幼儿园专项整治行动工作方案》、《光明新区校外午托机构工作人员登记备案表》等。

  3、审批执行情况。《管理办法》第二章规定了校外午托机构的设立条件、审批所需材料和相关程序,在规范校外午托机构管理上起到积极作用。经统计,2009年实施至2017年12月,通过区教育行政部门审批并在区民政部门申请民办非企业单位登记的校外午托机构共有199家。

  4、监督管理及执法情况。为了确保广大学生的合法权益和生命财产安全,各相关主管部门和各区(新区)认真按照《管理办法》规定对校外午托机构开展日常监督管理。此外,近年来,市政府把对非法午托机构专项整治工作先后纳入《深圳市城市管理治理年重点工作分工实施方案》(深府办函〔2016〕96号)、《城市管理治理攻坚行动方案》(深府办〔2017〕13号)当中,要求各相关主管部门和各区(新区)加强配合、依法开展相关专项整治工作,取得了一定效果。

  (二)立法存在问题分析

  随着我市经济社会和义务教育教学事业的快速发展,学生午餐午休的需求日益增多,加之新的上位依据出台和修订后,《管理办法》在实施过程中面临着新问题、新情况急需解决。1、在社会效益和社会满意度方面。与当前中央深化“放管服”改革有关要求相比,与人民群众需求相比,与实现治理能力现代化、打造服务型政府目标相比,《管理办法》有关规定仍有差距,存在一定的滞后性和局限性。根据比对相关数据,假设学生家长可以自由选择校内托管服务和校外托管服务,更多的学生家长愿意选择校内托管。2、在立法形式和立法技术方面。根据近年来全国人大法工委出台的《立法技术规范(试行)》、《立法技术规范(试行)(二)》等文件要求,《管理办法》也存在一定技术性、表述性问题,有必要进行修订。

  三、评估结论和建议

  按照《广东省政府规章立法后评估规定》(广东省人民政府令第127号)、《深圳市人民政府办公厅关于印发深圳市政府规章实施后评估办法的通知》(深府办〔2015〕23号)有关规定,评估小组从合法性、合理性、协调性、可操作性、实效性和规范性等方面作出评估结论,具体内容如下:

  (一)评估结论。

  1、关于合法性的结论。《管理办法》的制定符合法定程序,明确了主管部门和相关管理部门职责,就校外午托机构的设立条件、审批程序、举办形式、权利义务和法律责任等内容进行了规范,构筑了校外午托机构监督管理、午托学生安全保障等制度框架。

  2、关于合理性的结论。《管理办法》规定校外午托机构只能设立为民办非企业单位的定性不利于校外午托机构经营和行业发展,与当前中央“放管服”改革精神不适应。由于校外午托是一种提供学生午间餐饮、休息的服务活动,不属于教育行为;同时,教育行政部门不具备对消防、卫生、食品安全、行政执法等专业领域做出判断的职责和能力,因此作为牵头部门在落实《管理办法》和加强监管方面还存在不足。

  3、关于协调性的结论。鉴于《行政强制法》、《食品卫生法》、《建设工程消防监督管理规定(2012年修订)》已陆续出台并作出新的相关规定,《管理办法》须与上位依据或配套规范性文件相互衔接和协调。

  4、关于操作性的结论。根据调研情况和数据分析,《管理办法》设立的审批环节较为复杂,存在审批环节较多、时间较长的问题,操作性不够强。

  5、关于实效性的结论。《管理办法》实施多年来为校外午托机构举办者提供了依法登记的渠道和制度,改变了深圳以往没有合法校外午托机构的状况,但是近年来无证机构数量有所上升,《管理办法》需进一步完善监管制度,提升实效性。

  6、关于规范性的结论。随着全国人大法工委《立法技术规范(试行)》、《立法技术规范(试行)(二)》等文件要求,以及上位依据的公布和修订,《管理办法》的立法技术在某些方面需要进一步规范。

  (二)评估建议

  经评估分析,建议对《管理办法》进行全面修改以解决在实施过程中面临的新问题、新情况,具体建议如下:

  1、关于托管服务类别。建议:一是结合广东省学生托管服务政策方向,深挖校内潜能,立足于校内解决大部分学生午托问题,推进形成“校内保基本、校外多选择”的学生托管服务模式,完善校内、校外托管服务互补机制,共同发挥有效供给作用。二是抓紧开展对校内托管服务相关情况的摸底工作,核查我市校内托管服务的承载力和缺口,研究制定配套政策,加大我市校内托管服务力度,提供普遍性、基础性的校内托管服务,同时保障相关工作人员和经费的体制机制。

  2、关于校外午托性质。建议:一是顺应市场发展规律和遵循民生实际需求,让校外午托机构回归便民服务行业本质,允许举办者自由选择设立机构为营利性商事主体和非营利性公益组织,实行“两条腿”走路策略,将校外午托机构纳入监管范畴。二是充分发挥市场配置资源的作用,政府要保障市场健康发展,鼓励社会各界“多措并举”提供校外午托机构,形成“政府主导、社会参与”的模式促进校外午托机构规范管理、优化服务。

  3、关于准入条件门槛。建议:一是贯彻落实中央、省、市“放管服”改革精神,推进校外午托行业发展,在加强政府监管力度的同时发挥市场自律、社会参与的作用,切实解决民生问题。二是加强与上位依据和实际相衔接,全面对照梳理相关法律法规规章要求,在充分保障学生生命健康安全保障的前提下,研究制定符合新时代要求的校外午托机构的准入门槛,确保合法有效。

  4、关于监督管理制度。建议:一是着力形成各管理部门信息共享、齐抓共管的有效格局,按照校外午托机构设立性质、提供服务类别,由对口部门在各自职责范围内各司其职进行管理。二是加强事中、事后协同监管,坚持疏堵结合,处罚查处与教育引导相结合,切实维护保障民生安全和合法权益,提供政府公信力,打造服务型政府。

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