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深化教育督导体制机制改革巩固义务教育均衡发展成果

信息来源: 深圳市教育局 [ 内容纠错 ] 日期:2020-09-18 10:39:53

  国家督学 广东韶关学院院长 廖益

  中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》(以下简称《意见》),中共中央办公厅印发了《关于持续解决困扰基层的形式主义问题 为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》(以下简称《通知》)。这两个文件对教育治理体系和治理能力现代化建设、教育督导体制机制改革、督导方式方法改进以及教育督导的政治作风提出了新的要求,对破解当前督导体制不健全、权威性不够、结果运用不充分、持续解决困扰教育系统基层形式主义等突出问题提供了制度遵循、机制典范和有力举措,为充分发挥和凸显教育督导作用提供了基本的法律依据、制度保障,是提升新时代教育治理体系和治理能力的重要举措。

  一、推进教育督导体制机制改革意义重大影响深远

   《意见》是新中国成立以来国家出台的第一个聚焦深化教育督导体制机制改革的纲领性文件,体现了国家推进教育领域深化改革的决心和行动。是以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻落实党的十九大和全国教育大会精神的具体体现。《意见》紧紧围绕确保教育优先发展、落实立德树人根本任务,明确了在督政、督学、评估监测教育督导体系等三个方面的主要目标,从总体要求、管理体制、运行机制、问责机制、督学聘用管理、保障机制和工作要求等7个维度提出了28项具体措施,在国家层面对教育督导体制机制改革作出明确规定。《意见》政治站位高、顶层设计科学、系统完整、目标明确、要求具体、内涵丰富、可操作性强,充分彰显党和国家对教育督导工作的高度重视,是教育督导提质增效、服务教育改革发展大局的制度遵循和范式指引。
      《意见》提出完善教育督导机构设置,在国家层面设立了教育督导委员会,成员单位包括18个中央部委和单位,覆盖面广。要求各省比照国务院做法,强化地方各级政府教育督导职能,理顺体制,健全机构,创新机制,确保教育督导机构独立行使职能。这在体制层面为教育督导有效开展作出了顶层设计,提供了制度保障和规范要求。
      《意见》进一步明确了督政、督学、评估监测的核心内容,明确了“三个加强一个改进”的运行机制改革要求;提出了教育督导完善报告、规范反馈、强化整改、健全复查、落实激励、严肃约谈、建立通报、压实问责等问责机制;。完善了各级督学聘用与管理的工作要求,构建了教育督导保障机制的基本框架;。赋予了教育督导结果很强的严肃性、权威性和强制性,对加强督导结果运用、强化教育督导职能、提升教育管理水平和办学质量具有重大现实意义和实践价值。教育督导体制机制改革离不开思想引领和作风保证。习近平总书记深刻指出,形式主义实质是主观主义、功利主义,根源是政绩观错位、责任心缺失,用轰轰烈烈的形式代替了扎扎实实的落实,用光鲜亮丽的外表掩盖了矛盾和问题。官僚主义实质是封建残余思想作祟,根源是官本位思想严重、权力观扭曲,做官当老爷,高高在上,脱离群众,脱离实际。形式主义、官僚主义主要表现形式是不作为、不负责、不担当,贻误工作、劳民伤财。《通知》强调,要“重视解决出现在企业、学校、医院、科研单位的形式主义官僚主义问题”。有力鞭策我们提升思想境界,加强党性修养,以优良作风和进取精神投入伟大的教育事业,为教育督导改革提供坚强后盾。
       新中国成立后,教育督导经历了初创、中断、恢复和加强等阶段。1991年,原国家教委颁布实施《教育督导暂行规定》,标志着以“督政”“督学”为重点的中国特色教育督导制度初步确立。2012年,《教育督导条例》正式施行,督导范围扩大到各级各类教育改革发展稳定的方方面面,标志着我国教育督导在法治化轨道上迈出了重要步伐,初步形成了督政、督学和评估监测三位一体的中国特色教育督导体系,教育督导在促进教育资源均衡配置、改善办学条件、缩小教育差距、提升教育质量、维护校园安全、处理教育突发事件等方面,逐步发挥其重要作用。同时,也存在体制机制障碍,阻碍了教育督导更好发挥作用。一是在管理体制方面,主要是教育督导机构缺乏相对独立性,督导委员会各成员单位还没有充分发挥作用,地方各级教育督导机构设置不规范、职责不明确、管理不严格。二是在运行机制方面,主要是督导定位不够清晰,既当“裁判员”又当“运动员”的现象还普遍存在,督导工作重点不突出,督导方式方法仍比较落后。三是在结果运用方面,主要是督导报告缺乏权威性,督导意见常被“束之高阁”;整改问责不力,没有真正形成震慑力。四是在督学队伍方面,总体上人员严重不足,各级督学都面临专职少兼职多、年龄结构老化、专业水平不高、条件保障不够、吸引力不足等问题。针对教育督导体制机制存在的问题,《意见》提出了明确的解决办法。
       教育督导是国家为保障党的教育方针和国家政策的贯彻执行,提高教育质量,促进教育事业的健康发展而开展的督政、督学和评估监测等专项活动。因此,既要警惕教育督导中存在的官僚主义、形式主义问题,确保党的教育方针政策深入贯彻,也要把形式主义、官僚主义问题作为教育督导的重要内容,确保立德树人的根本任务有效落实。要深入学懂弄通做实习近平新时代中国特色社会主义思想,进一步坚定理想信念,使“四个意识”“四个自信”“两个维护”在内心深处扎根铸魂。将力戒形式主义、官僚主义纳入不忘初心、牢记使命的制度要求,建立健全理论学习、检视问题、抓实整改的长效机制。用思想的利剑,彻底铲除形式主义官僚主义在教育督导中的生存根基。在实践教育督导工作中,牢固树立问题意识、始终坚持问题导向,夯实整治形式主义、官僚主义有效举措。
           二、义务教育均衡发展成效及存在的主要问题

   (一)义务教育均衡发展成效

   《意见》要求加强义务教育均衡发展督导评估认定和监测复查工作,完善控辍保学督导机制和考核问责机制。全国教育督导系统深入贯彻党的十九大和全国教育大会精神,坚决克服形式主义、官僚主义作风,积极进取,攻坚克难,确保质量,稳步推进,义务教育均衡发展督导评估工作不断取得新进展。
        我国自2013年启动义务教育发展基本均衡县督导评估认定工作以来,从省到市县各级党委和政府高度重视教育均衡发展工作,在将教育事业纳入社会发展规划、加大教育投入、改善办学条件、规范学校管理、提高教育质量等方面都取得显著成效。至2019年底,全国已有23个省份整体通过县域义务教育基本均衡发展国家督导评估认定,累计已有2767个县通过国家督导评估,占全国总数的95.32%。全国整体实现县域义务教育基本均衡发展的目标已企足而待,这是我国义务教育质量得到保障的基本呈现,优质均衡发展及教育现代化的步伐明显加快。本人自2012年以来连续3届被聘任为国家督学,参加了教育领域重点任务完成情况督导、对省级人民政府履行教育职责核查、群众反映强烈的教育问题的查处以及县域义务教育均衡发展的评估认定。从个人经历和历年评估报告来看,各省市县域义务教育均衡发展取得了显著成效,在加大教育投入、缩小校际差异、改善办学条件、稳定教师队伍、规范教育管理、提升内涵发展等方面尤为明显。

  (二)存在的主要问题

   从全国范围看,区域之间发展不平衡,尤其是东西部差异较大。全国尚有9个省份136个县未通过认定,其中中部2个省份39个县,西部7个省份97个县。

  义务教育均衡发展还存在诸多薄弱环节,具体表现在:一是教育经费投入仍然不足。部分省市的县域教育经费投入出现下滑。受历史传统文化、思想观念以及经济社会发展水平的限制,地方政府履行教育职责工作不到位,教育政策仍存在非均衡导向。二是学校标准化建设存在短板。部分学校占地面积、运动场地面积、校舍面积不足,现代教学设备、图书短缺,大规模学校、大班教学问题没有完全解决。三是师资城乡差距较大。部分县域教师待遇不落实,优秀教师和校长交流机制和激励措施不完善,没有充分发挥骨干教师和优秀校长的引领示范作用。个别县教师培训经费未达到规定比例要求,许多农村教师适应新课程能力不足。四是学校管理水平相对滞后。部分学校只重视硬件建设,学校管理和内涵发展相对落后,“五唯”倾向尚未根本扭转,音、英、体、美等课程开不足开不好,全面实施素质教育落实不到位,学校安全管理存在隐患和漏洞。五是通过均衡评估的少数县和学校出现反弹。部分县小学和初中校际综合差异系数出现拉大的现象,存在国家均衡验收通过后此项工作就告一段落的现象。

  教育部的报告显示,2019年通过认定的7个省份、69个县虽然基本达到标准要求,但仍存在一些问题和薄弱环节,包括教育经费投入仍然不足、学校标准化建设仍有短板、教师队伍仍有困难、学校管理水平相对滞后、民办教育管理不够规范等。尚未通过和虽已通过但仍存在问题的县域是义务教育发展短板,也是硬骨头,需要在新的时期高度重视、加大投入力度、加强建设,围绕核心因素和短板指标逐项落实解决。

  三、巩固与珍惜来之不易成果,推进义务教育优质均衡发展

  2019年发布的《中国教育现代化2035》将“实现优质均衡的义务教育”作为2035年发展的主要目标之一。2019年10月12日,教育部在浙江省召开全国县域义务教育优质均衡发展督导评估认定启动现场会。要求各地要将推进县域义务教育优质均衡发展纳入党委政府重要议事日程,深化义务教育综合改革。为此,要以《意见》要求为行动指南,以《通知》精神为思想利器,以高度的思想自觉、行动自觉,投身到深化新时代教育督导体制机制改革的实践中,巩固义务教育均衡发展成果,向优质均衡发展和实现教育现代化努力。

  (一)切实提高政治站位,改进工作作风

  教育督导工作要以习近平关于教育的重要论述为指引,紧紧围绕党的教育方针政策的落实,适应新时代教育改革发展的要求,坚持实事求是的思想路线,坚定思想信念,提高思想认识,不断增强工作的使命感和崇高感。教育均衡发展是一种状态,它主要表现在教育资源分配的过程和结果中达到相对平衡的状态。要遵循教育督导规律,按照教育督导法规和制度要求,科学督导、严格督查、强化整顿、压实问责,坚决杜绝形式主义、官僚主义作风,把克服形式主义作为转变教育督导方式方法的首要任务,切实提高义务教育优质均衡发展督导工作的针对性和实效性。要克服形式主义、官僚主义作风,在督导工作中要深入实际,掌握第一手资料、了解第一手情况,而不是走马观花、高高在上,前呼后拥,劳民伤财。

  (二)深化落实教育督导体制改革

  要着力解决教育督导机构独立性和规范性问题。认真解决体制不顺的问题,尽快理顺管理体制,健全机构设置,切实解决机构编制不足,规格不高,人员缺乏的问题。要进一步强化地方各级政府教育督导职能,要确保教育督导机构能够独立行使职能,而不是作为一个附属机构。强化督政、督学和评估监测职能,重在发现问题,诊断问题,督促整改工作的落实。建立与完善委员会沟通联络机制,形成统一协调、分工负责、齐抓共管的工作格局。要强化完善报告制度、规范反馈制度、强化整改制度、健全复查制度、落实激励制度、严肃约谈制度、建立通报制度、压实问责制度等保障督导有震慑、有力度、有效果,让教育督导“长牙齿”。各级政府和督导机构要切实履行教育职责,为提升教育质量提供政策保障和服务支持,确保党和国家的教育方针政策贯彻落实。要认真落实教育部工作要求,加强省级统筹,形成统筹规划、典型引路、严格标准、实事求是的路线图和时间表。深化义务教育综合改革,逐步破解制约优质均衡发展的体制机制障碍。进一步深化教育督导体制机制改革,通过督导评估推动解决义务教育优质均衡发展面临的实际问题。

  (三)不断创新督导工作机制

   推进县域义务教育均衡发展,关键在各级政府,尤其是县区政府是否履行主体责任。凡是均衡发展进展快、力度大、质量高、成效显著的县域,都是地方党委政府高度重视教育发展的区域。学校是落实立德树人的主体,学校的内部治理水平决定着办学特色、教学质量和校风学风。建立与完善评估监测体系,是确保教育教学质量的重要保障,对教师队伍、办学条件、教学质量、管理规范、质量安全等进行评估监测能动态掌握各级各类教育发展的现状。对于义务教育均衡发展,陈宝生部长表示,要坚持有教无类,五育并举,因材施教,解决大校额、大班额问题,实现教师队伍素质更强、待遇保障更强、管理制度更强,特别要解决好教师和校长交流轮岗等制度,确保城镇薄弱学校、农村学校有更多好老师。陈宝生部长指出,“指标合格了,人民群众不满意,这不是真合格;只有指标和人民群众满意度双合格,才是真正的优质均衡。”
       既要兜住底部,补齐短板,巩固已通过验收的均衡成果,确保全国九年义务教育巩固率不低于95%;又要一鼓作气,迎难而上,力促未达标地区基本均衡攻坚;还要追求卓越,树立标杆,稳步推进优质均衡的创建工作。为此,一是要严格复查制度,完善督导事项“回头看”机制。要针对发现问题的整改情况及时进行严格复查,动态掌握整改进展情况,防止问题反弹,解决整改工作不落实状况。二是重视依靠第三方研究机构、评估机构及其他社会组织开展教育质量评估和复查监测活动。可通过社会招标,委托第三方开展对区域教育督导验收通过的进行检查。理顺委托程序,建立规范的委托机制,完善督导委托管理制度。三是对重点区域、关键指标进行重点监控。如对均衡验收之后,出现比较严重的下滑的区域和指标进行针对性专项检查。四是对于教师待遇不低于公务员标准的专项检查。对此,省市县存在明显的不平衡现象,有的地方表面上已经落实,但实际上未能落实;有的地方财政账面上已经落实,但是落实到教师手中的有差距。要切实推进和落实教师定期交流轮岗制度,组织城镇重点中小学教师对农村学校进行帮扶,发挥优秀教师的示范引领作用。五是转变义务教育均衡发展方式。从以资源配置为中心、依赖政府力量驱动、强调同质发展的均衡发展方式,转向以质量提升为中心、依赖学校自我发展驱动、注重多元发展的均衡发展方式,从根本上解决优质和多元教育供给不足问题,力促全面发展的理念更鲜明、标准化建设程度更高、教师队伍更强、人民群众更满意,推动义务教育迈向高位优质均衡发展。

  (四)改进教育督导方式方法,做实做细督导工作

    坚持以问题为导向,实现督导的“五个转变”。一是要从重视材料评估向重视实地核查转变。材料核查是督导工作的一个基本环节,但材料应该是实际工作的总结和反映,而不是写出来的,因此要重在实地考查。二是要从重视结果向重视过程与结果结合转变。教育工作不仅结果重要,其过程也非常重要。三是从以明查为主向明察暗访相结合转变。实践证明,明查能够造成一种声势,对于形成大家关注有不可替代的作用,但是往往难于发现真实的情况。而暗访则在不动声色中进行,能够掌握最真实的状况。四是从发现问题向诊断问题与解决问题转变。在督导工作中,往往没有反馈环节,在检查中发现的问题难于让受评价单位知道,因此让问题呈现并帮助解决有关问题应该成为督导的任务之一。五是评估检查与共同构建相结合。评估检查是价值判断和作出结论,同时,评估过程也是促进提高的过程,在评估中与受评单位进行沟通与协商,共同探讨在发展中的存在的问题是现代教育评估的发展趋势。

  在本人担任国家督学的8年教育督导实践中,深刻感受到义务教育均衡发展检查的实际成效,也在实践中运用上述五个结合。注重实地检查、注重结果与过程结合、注重明察与暗访结合、注重诊断与解决问题结合、注重评估与共同构建结合。在今年上半年新冠肺炎疫情防控形势下,本人按照国务院教育督导办的有关通知精神和工作要求,带队到3个地区6所中学进行学生返校及疫情防控督察,就结合农村中小学如何进一步做好在线教学等问题,对如何利用在线教学资源与农村中小学教学实际相结合、更好地提升教学质量和教师教学水平、深化教育教学方式方法改革等问题进行了专项指导,对于学生心理问题给予了高度的关注与指导。

  此外,还要大力强化信息技术手段应用,充分利用互联网、大数据、云计算等开展督导评估监测工作。要用好网上平台数据,持续做好已达标地区基本均衡监测复查,及时发现问题,督促地方整改,巩固基本均衡成果,确保水平不下滑。通过贯彻和落实《意见》和《通知》精神,义务教育均衡发展的成果将得到巩固,并将进一步加快优质均衡发展和教育现代化的步伐。

                                                                                                                                                                    内容来源:中国教育督导

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